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| 中国政府治理模式创新的目标与路径——王洛忠 刘金发 |
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| 贵南县人民政府：http://www.lamabl.com 来源： 创建时间：2017/3/13 10:43:05 |
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[摘要] 传统的“运动型”治理模式具有行政成本高、治理效果差，违背法治原则、滋生官僚作风等弊端。“可持续型”治理遵循了既定的规则和程序，涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念，是中国政府治理创新的目标模式。
[关键词] 政府治理模式； “运动型”治理； “可持续型”治理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2007）06-0024-02
在社会转型期，传统的“运动型”治理无法对复杂多变、日益专业化的公共事务做出有效处置，从而出现了政府治理的危机。问题的解决之道在于实现政府治理模式的创新，变“运动型”治理为“可持续型”治理。
一、“运动型”治理的主要弊端
我国“运动型”治理的称谓繁多。从经济建设领域到刑事（行政）执法领域，再到社会治理领域，各种口号式、运动式的“突击检查”、“集中整治”、“统一行动”、“严打”等“专项治理”层出不穷，“运动型”治理俨然已成为政府治理的常见模式。尽管“运动型”治理可能在短时间内取得显著成效，但它是一种无规则可循或有规则不循的非常态化管理，其弊端在于：
1.行政成本高，治理效果差。“运动型”治理“头痛医头、脚痛医脚”，事先缺乏全面、科学的规划，盲目调动人力、物力、财力，必然造成行政资源的浪费和治理成本的升高；周期性、阶段性的“运动型”治理强化了治理主体与治理对象在“突击检查”与“灵活应对”策略框架下的博弈行为，对违法者的威慑效用递减，降低了政府治理的整体效益，容易陷入“突击解决—迅速见效—问题反弹—再突击解决—再反弹”的恶性循环。
2.容易违背法治原则，滋生官僚主义作风。“运动型”治理是一种事前疏于管理、事后矫枉过正的治理方式，它用临时政策、口头指示代替长久生效的法律原则和制度规范，使得法律制度变成了可松、可紧、可宽、可严的橡皮泥；它动辄把问题上升到“政治高度”，助长了政府治理的随意性和政治化，使得法律沦为政府治理的工具，而不是约束政府行为的规范。治理的随意性意味着公共权力缺乏法律的规制与社会的监督，这为权力寻租提供了方便。
3.“运动型”治理试图通过行政权力构建某种强制性秩序，但却破坏了自发形成的秩序。强制性秩序无法成为约束个人行为的规范，反而为违法者提供了一种心理暗示：平时的违法行为不会受到惩罚，“运动型”治理期间只要采取游击策略，便可逃避惩罚，由此导致社会秩序极度扭曲；强制性秩序也无法成为官员恪尽职守的规范，反而为部分官员逃避责任提供了借口：平时可以怠于履责，关键时刻只要来个“集中打击”，就可以制造出“眼球效应”，取得不俗的“政绩”，由此导致政治秩序严重失范；强制性秩序更无法成为市场规范运行的制度基础，对市场秩序的极左或极右整治验证了西蒙·库兹涅茨所描述的一种怪现象：问题发生前，是“政府最小化”状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生后，是“政府最大化”状态，政府几乎耗费所有资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场为此都付出了太多的代价。
二、“可持续型”治理的具体内涵与实现路径
“运动型”治理模式弊端的凸显要求实现政府治理模式的创新。“可持续型”治理作为政府治理创新的目标模式，遵循一系列既定的制度、规则和程序，实现依法治理、注重程序正义，避免“运动型”治理的随意性与人治色彩；它是对政府治理“全天候”时间维度的深刻诠释，避免“运动型”治理的临时性与阶段性；它是一种“前瞻式”的治理思维和治理方式，避免“运动型”治理事前的消极不作为；它在概念上涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念，激励政府官员实现从内在管理理念到外在管理行为的全方位变革。
（一）“可持续型”治理的主要特征。
1.制度治理。“运动型”治理以政策、口号作为政府治理形式合法性的基础，而政策、口号带有强烈的意志性，只具有短期的适用性，不同时期甚至会出现反复和自相矛盾。“可持续型”治理以制度、规则作为政府治理实质合法性的基础，防止政府行为的随意和混乱，确保政府行为的正当性与合法性，实现政策治理向制度治理的嬗变。
2.依法治理。“运动型”治理强调行政主体与行政相对人之间的管理和服从关系；强调行政行为的单向性、强制性，强调政府治理的“权力行政”价值，最终导致“权力”迅速膨胀，“法律”日益萎缩。“可持续型”治理则将法制作为行政权力运行的前提和政府治理实践的原则，强调行政主体与行政相对人之间的服务和需求关系；强调法律不但规范公民的行为，更制约政府的行为；强调政府治理的“权利行政”价值，从而纠正了“运动型”治理对行政权力的错误理解，实现权力治理向依法治理的嬗变。
3.多中心治理。“运动型”治理是以政府为单一中心的治理模式，往往从政府管理者的角度考虑问题，表现出“由内而外”的特点，缺乏对公民需求的有效回应。“可持续型”治理强调政府治理中公共和私人机构的共同参与，强调多元治理主体的互动与合作，强调对公民需求的回应能力，表现出“由外而内”的特点，实现了单中心治理向多元参与治理的嬗变。
4.长效治理。“运动型”治理着重政府产出的数量，在产出既定的情况下，必须投入大、费时短、见效快，从而迅速打造“政绩工程”。“可持续型”治理在重视政府产出数量的同时，更重视产出质量，认为政府治理不是一种简单的机械运动，而是集中解决现实问题并满足社会需要的持续互动过程。这一过程需要前瞻性的思考、战略性的规划、持久性的行动、系统性的改进，实现低效治理向长效治理的嬗变。
（二）实现“可持续型”治理的路径选择。
1.从成本与收益的角度看，“可持续型”治理是中国政府治理的优化选择。“运动型”治理过分强调政策、权力在政府治理中的作用，试图通过政府单中心治理构建强制性秩序，尽管能够获得短期的“巨大”收益，但这种收益往往具有不可持续性，长期来看必将造成集体行动的失范和社会心理的异化。“可持续型”治理则拒绝眼前利益和机会主义，通过优化治理机制和制度规则，构建政府的自我约束、自我规范机制，从而以相对低廉的成本维持良好的公共秩序，促进经济良性增长与社会和谐进步。
2.从价值取向与行为导向的角度看，“可持续型”治理强调公共服务的优化与公共责任的承担。“运动型”治理在本质上是部分官员服务自我、为（替）民做主的权力本位型治理。然而，在民主政治时代，公共管理者最终应向公民负责，政府合法性的来源是其高度的公共责任意识、以民为本的服务理念和积极有效的社会回应。政府治理模式要“激励人们去做那些有长久效益的事情，而不是仅仅做那些立竿见影的事情”。与“运动型”治理相反，“可持续型”治理坚持这样的价值取向与行为导向：公共管理者不是管制社会与民众的主体，而是服务社会与民众的主体；公共管理者的服务意识与责任行为是政府治理过程中的必需品；必须实现以人为本的权利本位型政府治理。
3.从实践操作的角度看，“可持续型”治理需要科学有效的治理机制予以保障。首先，应建立具体有效的法制保障机制，严格约束政府的职能、权力、规模和行为，遏止有法不依、侵害公民权利等政府失范行为，实现政府职能法定化、政府行为规范化。其次，对公共事务的处理必须有详细的规划与方案，公共政策的变化始终要围绕“公共利益最大化”的目标，杜绝“政府权力部门化、部门权力利益化”的现象。再次，政府行为过程必须公开和透明，接受公众的参与和监督，既提高公众对政府管理和决策的参与意识，又优化公民参与政府管理与决策的可行途径。最后，完善政府绩效评价机制，实现定性考核与定量考核相结合、经济性指标与社会性指标相结合、官方评价与民间评价相结合，从而对政府绩效作出客观、全面地评价。
（作者单位：北京师范大学管理学院） |
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